我国的政府新闻发言人制度设立于1983年，当时只是为了满足对外宣传的需要。二十多年来，随着我国民主政治的发展，政府新闻发言人制度在我国从最初只局限于中央一级，发展到国务院新闻办、国务院各部委和各省级政府三个层次的新闻发布制度。新闻发言人制度充分发挥着引导社会舆论、改善政府形象的特殊功效，对政府的管理和公众知情权的实现也有着不可替代的重要作用。

    政府新闻发言人制度已经成为现代政府管理和服务的必要和有效的方式，在政府新闻发言人与政府、公众和媒体三者关系中，发言人有着三种不同的角色。

    其一，在政府公关理论视阈下，政府新闻发言人是政府的代言人。政府新闻发言人利用大众传媒定期或不定期向公众发布信息，是政府与公众交流的桥梁。从这种意义上说，政府新闻发言人是“政府授权的代言人”，新闻发布会是政府的一项重要公共关系活动。所谓政府公共关系，指的是“政府为了更好地行使其职能，运用传播手段与社会公众建立相互了解、相互适应的良好联系，以期在公众中塑造政府的良好形象，争取公众对政府工作的理解和支持的一系列活动”。政府通过新闻发言人制度的信息收集和发布，积极进行信息沟通，对宣传内外政策起到重要的作用。同时，政府新闻发言人的信息公开活动，能减少政府施政过程中的障碍，提高政府工作管理水平和工作效率。

    其二，在公众知情权理论视阈下，政府新闻发言人是沟通政府与公众的桥梁，是公众知情权的实现者。今天的社会是信息技术和大众传媒飞速发展的社会，信息是一种宝贵的战略资源，对公众具有很强的导向作用，公众可以根据公共信息求得自身利益最大化。要破除信息的神秘化或信息封锁，关键在于“信息公开”。实现政府对公众的信息公开的简便而有效的途径之一，就是新闻发言人制度。实质上，政府信息公开的主要动力源于公众知情权的需求。公众知情权是现代民主政治的根本要求，是监督公共权力的有效手段，也是新闻发言人制度赖以存在的法理基础。政府新闻发言人作为政府信息公开的主要载体之一，在公共事务的协调中发挥着重要的桥梁作用。在新闻发言人制度下，新闻发言人本身就成了发布公共信息的使者，一方面收集公共信息，另一方面及时向公众发布信息。

    其三，在媒体沟通理论视阈下，政府新闻发言人既是媒体的重要“消息源”，也是媒体的“发问对象”。政府新闻发言人制度的建立，意味着一种规范而有效的社会沟通方式的确立。一方面，政府机关掌握着大量第一手的关系国计民生的材料，作为政府代言人，政府新闻发言人自然就成为了媒体挖掘新闻与信息的重要来源。另一方面，当前我国的媒体是党和政府领导下的媒体，同时也反映公众的声音，成为政府的一大监督力量。所以，政府新闻发言人既是媒体的“消息源”，也是媒体的“发问对象”。换言之，媒体既受政府影响制约，也制约影响着政府；既引导着公众，又迎合着公众。这既是对政府工作的一种良好监督，又能防止政府对信息和信息解释权的垄断，保证信息公开的有效性。正如国务院前新闻办公室主任赵启正谈及政府新闻发言人和媒体记者的关系时说：他（记者）不是你的部下，也不是你的敌人，而是你的朋友。不过这个朋友是带有挑战性的。

    正是鉴于新闻发言人作为政府与公众的中介角色，在进行公共信息传播时也常会遭遇与其角色相应的困境。     

    困境之一，政府新闻发言人与政府的角色间冲突     

    “角色间冲突”是指一种发生在同一个人所扮演的不同角色而造成的自我矛盾。这主要指的是当前我国政府新闻发言人既是政府官员，也是政府面向公众的代言人的双重角色间的矛盾。新闻发言人制度的一个功能是政府公关。公关之父伯奈斯说道，最好的“公关”就是说实话。当你不说实话的时候，即使你有很高的技巧，能蒙人于一时，但最终还是要受到时代、舆论和历史的惩罚。设立新闻发言人是要通过新闻发言人的信息发布行为，使政府与公众之间的信息不对称状态得以改善，使公众更加全面地了解事实的真相。这是判断新闻发言人做得到位不到位、称职不称职、效果好不好的最高标准。③但长期以来，相当多的政府官员认为，信息披露是他们的权利，而不是义务，他们认为信息的发布与否和发布量多少可以由他们自由决定。有的省级行政地方建立了新闻发言人制度后,在本级以下的各级政府部门积极配备了新闻发言人,但强调这是为了统一宣传口径,以免影响“政府的良好形象”。

    一些部门官员在建立新闻发言人制度以后，把信息披露工作全部推给新闻发言人，而发言人又以对情况不了解或“无可奉告”等为理由拒绝接受采访，这些做法显然与“政府代言人”之称相违背。官员（包括政府普通官员和新闻发言人）为什么不愿接触媒体?从现代政治传播学的角度说，信息是一种权利，政府作为权威机构披露信息的过程实际上等于是一个权利的社会分享过程。④有些政府部门本意往往不想与公众分享公共信息，以造成一些信息不对称。一方面是试图掩饰政府的不作为或超作为现象，避免群情激愤而造成社会不稳定；另一方面，政府与公众信息不对称，政府就容易“权力寻租”，求得部门利益最大化。新闻发言人作为政府中的一员，自然而然地就与政府的目标利益同化了。政府建立新闻发言人的主要原因是求得政府和公众的良性互动，然而政府在向公众发布公共信息的时候，常抱着防范与回避的心态，这样看来，新闻发言人的设立初衷就与其实际操作有了冲突。

    困境之二，政府新闻发言人与公众的角色外冲突     

    “角色外冲突”是指一种发生在两个或两个以上的角色扮演者之间的角色冲突。这主要体现在新闻发言人的义务和公众的权利、新闻发言人的权利和公众的义务的矛盾冲突。具体而言，信息公开是新闻发言人的法定义务，同时也是公众知情权的保障性前提。非保密性信息理应通过新闻发言人向公众公开，以保障其知情权，这是公众的新闻自由在法律领域的实现。反之，新闻发言人也有保密的权利，对涉及国家与民族利益的机密、商业秘密、内部信息，均属信息公开义务之例外，公众理应尊重国家、法人、其他公民的合法秘密权。概言之，特定的信息保密是新闻发言人的权利，尊重、理解新闻发言人的这种权利也是公众法定的义务。从理论上讲，新闻发言人的义务与公众的权利、新闻发言人的权利与公众的义务均是一体同构的共存关系。

    但在实践中，由于保密性信息与非保密性信息的界限难以区分，政府部门往往通过滥用保密信息的“权力”来避免将本属于非保密的公共信息向公众发布。政府对于信息保密度自由裁量权的难以把握，公众也就成了由于“信息保密权”的滥用而未能充分知情的受害者。如此，新闻发言人在信息发布与否和发布到什么程度方面，就与要求实现知情权的公众之间产生了角色外冲突。     

    困境之三，政府新闻发言人与媒体的角色外冲突     

    媒体作为一种传播媒介，与新闻发言人也容易产生角色外冲突，主要表现在：首先，通常情况下，政府新闻发言人发布信息的直接对象主要是各个媒体的记者。长期以来，我国新闻媒体作为党和人民的喉舌，所表达的声音和信息带有浓厚的行政色彩，一度发挥着政府新闻发言人的作用。因此，在这种媒体性质单一化的制度下，设立政府新闻发言人就显得多余了。

    其次，我国媒体正从单一的机关性质向多样化性质过渡，尤其是互联网出现后，非机关性质的媒体迅速发展。政府设立新闻发言人，一方面可以使各个媒体平等地获取信息；另一方面，也可以对各个媒体进行正确引导，避免一些媒体炒作新闻。然而，我国政府在举行发布会时，对媒体有任意的选择权，政府往往选择机关性质的媒体记者参加发布会，而其他媒体的记者则有可能被排除在外。这样就不能真正发挥新闻发言人的作用，又容易造成政府信息垄断。

    可喜的是，国务院现在颁布了政府信息公开条例，可以相信，这个条例的贯彻实施，将会对新闻发言人作用的发挥，产生积极而深远的影响。